Hom. Cámara de Diputados de la NaciónSesión del 23 de marzo de 2000
Expediente 114-PE -2000
DICTAMEN DE MINORIA II
H. Cámara:
La Comisión de Presupuesto y Hacienda ha tomado en consideración el Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo Nacional (expediente 114-PE-2000) por el cual se declara la emergencia de la situación económica-financiera del Estado Nacional, las prestaciones de los servicios y la ejecución de los contratos, y por sobre otras cuestiones conexas, por las razones expuestas en el informe que se acompaña, y las que dará el miembro informante, aconseja la sanción del siguiente
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados;
Sancionan con fuerza de Ley,
ARTCULO 1.- Aprúebase el PLAN ESPECIAL DE CANCELACIÓN DE LAS OBLIGACIONES PREVISIONALES y LABORALES y el PROGRAMA DE EXTINCIÓN DE LOS PASIVOS CONSOLIDADOS con los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con los alcances y en la forma que por la presente Ley se dispone.
TITULO I. De las Obligaciones Previsionales.
ARTICULO 2.- Quedarán Comprendidas en el PLAN a que se hace referencia en el artículo anterior, todas las obligaciones previsionales vencidas o de causa o título posterior al 31 de Julio de 1992 y anteriores al 1º de Julio de 1994, que tengan origen en el SISTEMA NACIONAL DE JUBILACIONES Y PENSIONES.
También quedarán incluídas en el Plan descripto en el artículo 1ro., los reclamos LABORALES del personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, y su REGIMEN DE PASIVIDADES, siempre y cuando se encuentren con sentencia firme y definitiva pasada en autoridad de cosa juzgada ó que, en función de jurisprudencia uniforme hayan obtenido resolución administrativa favorable.
ARTICULO 3.- Quedan excluidas del PLAN ESPECIAL, aquellas obligaciones previsionales cuya cancelación se hubiere previsto realizar en efectivo conforme a los términos de la Ley 25.237 y hasta el importe autorizado por dicha ley.
ARTICULO 4.- Las sentencias condenatorias contra el Estado Nacional serán cumplidas dentro de los 60 días hábiles de notificada, hasta agotar los recursos disponibles conforme la asignación presupuestaria realizada por la Ley de Presupuestos a estos efectos para cada año fiscal.. Agotados dichos recursos se suspenderá el cumplimiento de aquellas sentencias pendientes de pago, reanudándose el cómputo de los plazos a partir de cada uno de los ejercicios sucesivos hasta su nuevo agotamiento y/o cancelación.
ARTICULO 5.- Alternativamente, los titulares de los créditos alcanzados por el PLAN ESPECIAL podrán suscribir bonos del tesoro nacional, los que serán emitidos a un plazo máximo de diez (10) años y devengarán un interés equivalente a la tasa promedio de Caja de Ahorro Común que publica el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA, capitalizable mensualmente.
En todos los casos las deudas que se paguen total o parcialmente con los títulos públicos que se emitan, serán canceladas mediante la entrega de los mismos tomando en consideración su valor nominal.
EL PODER EJECUTIVO NACIONAL, queda facultado a la emisión de los bonos correspondientes, de conformidad con los requisitos y procedimientos estipulados en las leyes 24.156, 11.672 y sus disposiciones reglamentarias.
ARTICULO 6.- Para solicitar el pago de sus acreencias los titulares de las deudas definitivamente reconocidas en sede judicial, deberán presentar la liquidación aprobada y firme, mediante los formularios de requerimiento de pago de deuda judicial, los que deberán cumplimentarse conforme a los requisitos que a tal efecto estipule la reglamentación.
ARTICULO 7.- Con el objeto de agilizar los procedimientos de pago, la reglamentación podrá autorizar a los tribunales intervinientes a suscribir, con sustitución del organismo deudor, los formularios de requerimiento de pago. Cuando el órgano judicial otorgue al trámite de pago el tratamiento previsto en el presente, deberá notificar tal decisión al ente deudor, quién suspenderá la tramitación administrativa y girará lo actuado a su órgano de control a fin de que tome la intervención que le compete, en los términos del artículos 101 y 102 de la Ley Nº 24.156.
ARTICULO 8.- A los fines del pago de los créditos en dinero en efectivo o en bonos, resultará aplicable el siguiente esquema de preferencias:
a)Deberá observarse el orden cronológico de notificación de las sentencias
b)Dentro de este orden, la prelación quedará configurada por la mayor edad del beneficiario
c)Dentro de este esquema de prelación, por los titulares de las acreencias de menor monto.
Quedarán exceptuados del orden de preferencia anterior, los beneficiarios que padezcan de una enfermedad grave o cuyo desarrollo o desenlace amenace con frustrar los efectos de la cosa juzgada.
ARTICULO 9.- Dentro de los sesenta (60) días de promulgada la presente, el JEFE DE GABINETE DE MINISTROS deberá informar al Congreso de la Nación la nómina completa de sentencias judiciales contra la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL que se encuentren inscriptas en el SISTEMA DE REGISTRACION DE EXPEDIENTES JUDICIALES, aprobado por Resolución 56/97 de la SECRETARIA DE SEGURIDAD SOCIAL.
TITULO II. De las Deudas con los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
ARTIULO 10. El PODER EJECUTIVO NACIONAL instrumentará el PROGRAMA DE EXTINCIÓN DE LOS PASIVOS CONSOLIDADOS con los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La determinación de los pasivos a estos fines se hará con respecto a la totalidad de las deudas verificadas al 31 de diciembre de 1999 entre cada provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional, definido en los términos del artículo 1 de la Ley 23.696.
ARTICULO 11.- El Estado Nacional deberá proponer y acordar conciliaciones, transacciones, compensaciones, reconocimientos y remisiones y toda otra forma reconocida legalmente que permita la determinación y cancelación de las deudas y/o créditos entre las partes.
Cuando una obligación susceptible de ser incluida en los actos jurídicos mencionados en el punto anterior se encontrare en vía de cobro administrativo o judicial, cualquiera de las partes del proceso respectivo podrá solicitar la suspensión por un plazo máximo de un año de los procedimientos mientras se encuentre pendiente el proceso de determinación, acuerdo y cancelación de las partes. En estos casos el órgano administrativo o judicial interviniente lo ordenará sin sustentación alguna, previa comprobación de la existencia de aquel trámite. Pendiente éste, tampoco podrán iniciarse trámites de cobro administrativo o judicial.
ARTICULO 12.-Facúltase al JEFE DE GABINETE de MINISTROS o al funcionario a quien se delegue la facultad, a suscribir los acuerdos respectivos, los que deberán expresar el saldo definitivo, resultante de la totalidad de las operaciones que vincularán al Estado Nacional y a los entes mencionados en el artículo 1 de la presente ley al 31 de diciembre de 1999.
ARTICULO 13.- Los saldos que eventualmente surgieran del proceso de determinación, y acuerdo serán cancelados mediante la entrega de Bonos del Tesoro Nacional que se emitirán a DIEZ (10) años de plazo en moneda nacional y que devengará un interés igual a la tasa promedio de la Caja de Ahorro Común publicada por el Banco Central de la República Argentina.
TITULO III. De los Juicios contra el Estado Nacional
ARTICULO 14.- En todos los juicios deducidos contra organismos de la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales, Fuerzas Armadas y de Seguridad, Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria, Sociedades de Economía Mixta, servicios de cuentas especiales, y todo otro ente en que el Estado Nacional o sus entes descentralizados posean participación total o mayoritaria de capital o en la conformación de las decisiones societarias de suspenderán los plazos procesales hasta que la parte actora o su letrado comuniquen a la Procuración del Tesoro de la Nación su existencia, carátula, número de expedientes, radicación, organismos intervinientes, estado procesal y monto pretendido, determinado o a determinar.
La Procuración del Tesoro de la Nación tendrá un plazo de TREINTA (30) días a contar a partir de la notificación para tomar la intervención que ella considere pertinente. Vencido este plazo se reanudarán los términos procesales.
La comunicación será efectivizada por cualquier medio fehaciente o a través del formulario que a tales efectos establezca la reglamentación.
Será nula de nulidad absoluta e insanable cualquier comunicación que carezca de los requisitos anteriormente establecidos o contenga información incorrecta o falsa.
La Procuración del Tesoro de la Nación deberá mantener actualizado el registro de los juicios del Estado. Este deberá ser llevado con expresa individualización de los requisitos establecidos en la última parte del primer párrafo de éste artículo.
El incumplimiento de esta obligación en su debida forma será considerado falta grave del funcionario a cargo.
TITULO IV. De la Relación de Empleo Público
ARTICULO 15. El Poder Ejecutivo Nacional podrá reubicar al personal de su ámbito del sector público nacional a fin de obtener una mejor racionalización de los recursos humanos existentes, dentro de la zona geográfica de su residencia y escalafón en que reviste
ARTICULO 16.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Guillermo Francos
Diputado de la NaciónAlfredo Castañón
Diputado de la NaciónJorge Baldrich
Diputado de la NaciónINFORME
H. Cámara:
1. ¿POR QUE AFIRMAMOS QUE NO ESTAMOS EN UNA SITUACIÓN DE EMERGENCIA ECONÓMICO-FINANCIERA?
En virtud de que los contenidos vertidos en el Mensaje de Elevación de un Proyecto de Ley resultan fundamentales a la hora de evaluar la pertinencia de las medidas propuestas, su legitimidad política y su encuadre constitucional.
Declarar al país en estado de emergencia económica aparece como una medida demasiado extrema para ser invocada en un momento en el cual, de acuerdo a versiones oficiales, la situación se encuentra controlada gracias al menú de instrumentos que el Honorable Congreso de la Nación sancionara oportunamente. Estamos haciendo referencia a la Ley de Presupuesto y la Reforma Impositiva.
Asimismo, la situación alegada por los diferentes funcionarios del Gobierno así como por los Sres Diputados de la Nación con motivo de la realización de los debates parlamentarios mantenidos en las comisiones pertinentes no presentan un escenario asimilable a la que oportunamente se describiera en ocasión de sancionar las leyes de emergencia económica y reforma de estado en el año 1989 así como las explicitadas en los distintos fallos de la Corte que, en diferentes ocasiones, avalaron éstas medidas.
Si bien es cierto que la Corte Suprema de la Nación en reiteradas oportunidades ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que bajo el paraguas del ejercicio del poder de “emergencia” restringen derechos constitucionales, también es cierto que lo ha reconocido como “supuestos de excepcionalidad “ y cuando la situación evidencia una “aptitud para provocar serios perjuicios a la sociedad y al Estado”. Coherentemente con ello también ha establecido “que esta situación no podría aplicarse,.....en circunstancias ordinarias”. Esto encuentra su justificativo en que si bien la “emergencia no crea el poder, dispara la razón y con ello la ocasión para su ejercicio”(Rolon Zappa-1986).
La emergencia reconocida jurisprudencialmente parte para su legitimidad de una premisa clave: “graves perturbaciones económica, social o política que representan máximo peligro para el país” (Fallo 246:237, Consid.6º) (lo subrayado nos pertenece)
Por lo tanto, constituye una cuestión fundamental que la situación imperante, tanto en términos económicos financieros como sociales, reúna las condiciones necesarias para conformar el presupuesto fáctico que legitima la medida. De lo contrario, es factible pensar en fallos adversos en este sentido.
Aún admitiendo la presencia de este presupuesto cabe traer a la memoria la advertencia realizada por Corte. Esta ha remarcado la necesidad de que la legislación sea RAZONABLE y no desconozca o restrinja las garantías que contiene la Constitución. “La prolongación de un Estado de emergencia,” como el que supondría el conceder nuevamente “la facultad al Poder Ejecutivo a disponer por razones de emergencia la rescisión o renegociación de los contratos, sean de obra, de servicios, de suministro, de consultoría o de cualquier otro tipo que generen obligaciones a cargo del Estado, celebrados con anterioridad al 10 de diciembre de 1999”(art.1 del Proyecto de Ley), “constituye el mayor atentado contra la seguridad jurídica” (Fallo 243:479; 481, Consid. 14-19). Al respecto habría de entender que Argentina se encuentra en estado de emergencia desde 1989 hasta nuestros días.
Por lo tanto, si bien a los jueces no les incumbe “el control de las razones de oportunidad, mérito o conveniencia tenidas en cuenta por los otros Poderes” no impide “el control judicial de la RAZONABILIDAD de las decisiones del Poder Legislativo “(Fallo. 243:467.)
Y es justamente en esta línea que cabría preguntarse si la “supuesta” situación de emergencia pregonada como fundamento de este proyecto de Ley no debió haberse previsto, y habiéndose previsto no debió haberse evitado? Por lo menos el proyecto de ley debería apoyarse –cuanto menos- en dictámenes de Auditoría General de la Nación. Cabe recordar que el art. 85 de la C.N. estipula que “el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo”... y más adelante agrega que “el presidente de la A.G.N. será “designada a propuesta del partido político de la oposición”(ahora gobierno).
El caso de “Videla Cuella, Marcelo Sucesión de c/La Rioja, Provincia de s/Daños y Perjuicios”, la Corte legitimó la emergencia basándose en “las exposiciones hechas en el debate parlamentario, de los datos provenientes del Poder Ejecutivo, de informes técnicos especializados y, fundamentalmente, de los hechos de público conocimiento”(Fallos,172:21, 77 Consid.10).
En definitiva, que el Estado Nacional (incluyendo los distintos gobiernos que se suceden) alegue la emergencia como fundamento para adoptar medidas que violen derechos adquiridos por los administrados no es otra cosa que “alegar su propia torpeza”, pues estando facultado para monitorear la política de gobierno apela a este tipo de medidas.
2. ¿POR QUE NO RESULTA NECESARIO ESTIPULAR FACULTADES ESPECIALES AL PODER EJECUTIVO?
No debería admitirse la subsistencia de lo prescripto en el Proyecto del Poder Ejecutivo en el artículo 2. En él se apunta a otorgar al éste la facultad de disponer por razones de emergencia la rescisión o renegociación de los contratos, sean de obra de servicios, de suministros, de consultoría o de cualquier otro tipo que generen obligaciones a cargo del Estado celebrados con anterioridad al 10 de diciembre de 1999 por el sector público descripto en el artículo 1º de la presente. A su vez la renegociación en los casos que procediere se efectuará bajo determinado marco condicional.
Sin embargo, al respecto es importante reconocer que el Poder Ejecutivo Nacional no necesita ninguna delegación del legislativo para ejercer esta competencia pues le es propia.
Conforme lo reitera la doctrina, el Poder Ejecutivo Nacional como jefe de gobierno y responsable político de la administración general del país (art.99, inc.1, C.N.) tiene la facultad de rescindir o modificar todos los contratos administrativos que haya firmado en ejercicio de su exclusiva competencia. Al respecto basta recordar lo manifestado por el Dr. Marienhoff, “el fundamento del poder de la Administración Pública para modificar los contratos administrativos no es otro que el de atender a satisfacer en la mejor forma las pertinentes necesidades públicas” (Marienoff, Tomo III-A pag.395/410).
Por lo tanto no resulta necesario brindar este tipo de prescripciones pues constituyen facultades propias de la administración central, que ella debería aplicar.
En igual sentido, nos expedimos con relación al Capítulo III de la Relación de Empleo Público. Este capítulo prevé dejar sin efecto las funciones ejecutivas, gerenciales o equivalentes de los tres niveles superiores a cambio de una compensación resarcitorio.
Este capítulo resulta innecesario en función que dentro del marco jurídico que regula las relaciones de empleo público se contemplan situaciones similares. Los procesos de restructuración justifican movilidades en este sentido. Bastaría que el PEN hiciera operativo instrumentos legalmente concedidos en la legislación vigente para obtener los resultados esperados según los fundamentos del Proyecto en cuestión.
3. NUESTRA PROPUESTA
De acuerdo a las manifestaciones vertidas y conforme las urgencias marcadas sólo sería procedente realizar un PLAN ESPECIAL DE CANCELACIÓN DE LAS OBLIGACIONES PREVISIONALES Y LABORALES y un PROGRAMA DE EXTINCIÓN DE LOS PASIVOS CONSOLIDADOS con los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
La gran cantidad de demandas promovidas contra Estado Nacional y la ausencia de recursos para su cancelación en tiempo y forma, coloca en serio riesgo la solvencia financiera del Estado y con ello, su solidez institucional.
Conforme los procedimientos vigentes, los acreedores de deudas previsionales y laborales carecen de certeza en términos de fecha de cobro. La propuesta pretende brindarles a los acreedores la alternativa de contar con un instrumento cierto de cancelación. Dicho instrumento consiste en poder optar por la cancelación a través de la asignación presupuesta con un orden de prelación pre-establecido en consideración del carácter alimentario de la prestación y otra , el acceso a un bono.
En el Título II se propone un Programa de extinción de los pasivos consolidados con los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a los fines de tender a la normalización de las relaciones con éstas. El saneamiento de las deudas de la Nación para con las Provincias incluyendo a la Ciudad de Buenos Aires contribuye positivamente a crear las condiciones propicias para la mejor planificación económica de éstas últimas.
En el Titulo III se propone por única vez, suspender los plazos procesales hasta que la parte actora o el letrado que tenga un pleito contra la Nación comuniquen a la Procuración del Tesoro el estado procesal de los mismos. Esto permitirá su registración y el conocimiento preciso por parte de la Procuración facilitando la adoptación de medidas preventivas que impidan un desenlace en contra de los intereses de la Nación.
En el Título IV se faculta al Poder Ejecutivo a reubicar el personal dentro de ciertos límites. Esto permitirá un mejor aprovechamiento de los recursos humanos disponibles lo cual favorecerá el funcionamiento general del aparato burocrático.
