Hom. Cámara de Diputados de la
Nación
INTERVENCIÓN DEL DR. DOMINGO FELIPE CAVALLO
DEBATE EN RELACIÓN AL
PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO PARA EL EJERCICIO 2000
Sesión del 16 de Diciembre de 1999
En Buenos Aires, a los dieciséis días del mes de diciembre de 1999, a la hora 12 y 9:
Sr. PRESIDENTE (Pascual).- Continúa la sesión.
Aquí DICTAMEN SOBRE PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO PARA EL EJERCICIO 2000 (expediente 12-JGM-99)
Sr. CAVALLO.- Señor presidente: no cabe duda acerca de que en nuestro país el nivel del gasto público es excesivo. Tan así es que las estimaciones más fidedignas para el año 1999 hablan de 91.800 millones de pesos, cifra referida al gasto público nacional, el gasto de los gobiernos provinciales, el de la Ciudad de Buenos Aires y el de los gobiernos municipales, consolidado y sin duplicación.
Por supuesto, estamos hablando de un nivel de gastos muy elevado ya que representa el 33 por ciento del producto bruto interno, según las estimaciones realizadas por el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y las respectivas agencias técnicas.
Es necesario reflexionar en primer término acerca de cómo evoluciona el nivel del gasto y, en segundo lugar, cuál es su composición actual, ya que entender esta cuestión es clave para encontrar una solución a este grave problema.
Entre 1991 y 1995 el gasto público consolidado pasó de 51.400 millones de pesos a 83.700 millones, según las mediciones estadísticas oficiales. Pero ya en 1995 todos aquellos analistas políticos y económicos que opinaban sobre las causas de la crisis del tequila sostenían que el nivel del gasto público era excesivo.
¿Cuál es el origen del aumento del gasto público que se registra entre 1991 y 1995? La razón de este incremento se relaciona con dos rubros de suma importancia. Uno de ellos es el presupuesto de las prestaciones jubilatorias que en esa época se triplicaron como consecuencia de la decisión política adoptada por el Congreso de la Nación en el sentido de dar cumplimiento pleno a las leyes jubilatorias vigentes.
Conviene recordar que hasta el año 1991 y por muchas décadas no se cumplió con los jubilados, ya que el haber que percibían era menor de lo que establecían las distintas leyes jubilatorias. Por este motivo en septiembre de 1992 y a raíz de la interpretación que se hizo de la ley respectiva -quizá restrictiva y poco equitativa con los jubilados-, se comenzó a pagar conforme lo establecido.
Por otra parte, se consolidaron los pasivos por los reclamos legítimos que habían hecho los jubilados, se entregaron bocones y se comenzaron a hacer efectivas las sentencias dictadas por los tribunales. Estas decisiones tuvieron un fuerte impacto en el gasto público a raíz de que se triplicó el monto destinado a prestaciones jubilatorias. Ese fue el factor que mayor incidencia tuvo en el crecimiento del gasto público. Pero simultáneamente
hubo un segundo factor -del mismo orden de importancia-, que fue el aumento del gasto del conjunto de las provincias, que pasó de 16.900 millones de pesos en 1991 a 32.700 millones en el año 1995. Es decir que se registró un aumento de alrededor del 80 por ciento para el conjunto de las provincias.
¿Qué sucedió con el resto de los gastos de la Nación? Prácticamente se mantuvieron constantes entre 1991 y 1995, ya que crecieron muy poco. Si bien los intereses de la deuda aparecen aumentando algo, ello se debió fundamentalmente a que se comenzaron a contabilizar pagos de intereses por una deuda que venía de antes y que fue reconocida, como por ejemplo los bocones previsionales, las deudas con las provincias y las deudas con proveedores.
Pero, como dije, en ese período no hubo aumento del endeudamiento público. Por el contrario, este último disminuyó porque el producido de las privatizaciones se aplicó a reducir la deuda pública.
Se explique como se explique, en 1995 el gasto público ya estaba en un nivel muy alto. Si bien la crisis del tequila venía de afuera y fue injusta –porque nos mezclaron con México cuando nuestra experiencia anterior había sido bastante diferente-, nos hizo tomar conciencia de que habíamos llegado a un nivel de gastos excesivo tanto en la Nación como en las provincias.
En ese momento se adoptaron dos decisiones claves para el futuro del país. Una de ellas fue la ley de solidaridad previsional, que entre otras cosas cortó el escalamiento de las jubilaciones de los que se habían jubilado por regímenes de las viejas empresas del Estado y seguían enganchados a las remuneraciones de los que están en actividad, las que en algunos casos se habían triplicado o cuadruplicado luego de las privatizaciones.
Asimismo, se fijó un tope máximo a las jubilaciones elevadas y en este Congreso se decidió eliminar las jubilaciones de privilegio hacia el futuro.
Obviamente ese conjunto de decisiones impuso sacrificios a los jubilados, si bien se trató de que esos sacrificios los hicieran aquellos jubilados que en realidad estaban en la mejor posición. Sin embargo, eran jubilados y en muchos casos tenían derechos legítimos tanto a esos altos niveles jubilatorios como al escalamiento que he mencionado.
Se tomó la decisión política de imponer limitaciones a través de la ley de solidaridad previsional, y esta norma sí funcionó. Si bien funcionó con sacrificio para los jubilados –reitero-, lo hizo a tal punto de que la cifra destinada a jubilaciones nacionales del año 1995, que era de 16.300 millones de pesos, se mantuvo inalterada hasta 1999 inclusive, ya que en la actualidad sigue siendo de 16.300 millones de pesos.
Esa ley cumplió con el objetivo previsto: dejó de crecer el gasto previsional, pero debo recalcar nuevamente que no sin sacrificio por parte de los jubilados. En este sentido, por ejemplo, no se logró aumentar el mínimo del haber jubilatorio, pese a que había voluntad política de todos los sectores para hacerlo. Por eso creo que si hay algo que debemos hacer muy pronto es tratar de reparar esta injusticia, porque si hay un sector que desde el año 1995 en adelante no ha recibido ningún tipo de aporte del resto de la sociedad es el de los jubilados y pensionados.
Pero en ese mismo momento se puso en marcha una decisión que se había tomado unos años antes, en 1993. Me refiero al segundo pacto federal fiscal, al que se arribó para detener el crecimiento vertiginoso de los gastos provinciales y para contribuir a sanear la situación de las provincias. Por ejemplo, la Nación asumió el compromiso de aceptar las cajas de jubilaciones provinciales que los gobiernos decidieran transferir, compromiso que significó que la Nación pasara a hacerse cargo del déficit de cajas provinciales por 1.300 millones de pesos.
Por eso, cuando uno mira el presupuesto nacional a nivel de las partidas para jubilados, éstas aparecen incrementadas en 1.300 millones de pesos, pero no porque los jubilados nacionales estén recibiendo más, sino que el único aumento que figura en el presupuesto es para la absorción de las cajas provinciales.
¿Qué sucedió con el Pacto Federal Fiscal? En 1996 dio resultado porque por ejemplo el gasto conjunto de las provincias se mantuvo en 32.320 millones de pesos, o sea, el mismo nivel que en 1995.
Cabe preguntar cuál es el problema en la actualidad. Si hasta 1996 no se había incrementado el gasto de las provincias ni el correspondiente a la seguridad social, ¿por qué terminamos en 1999 con 91.800 millones de pesos de gasto consolidados contra los 83.700 del año en que se produjo la crisis del tequila? ¿Por qué aumentó el gasto en más de 8 mil millones de pesos desde la crisis del tequila hasta el presente?
En mi opinión la respuesta a este interrogante es que en las provincias en el transcurso de dos años, 1997 y 1998, el gasto creció en 4.300 millones de pesos; en el conjunto de los municipios el gasto ascendió de 1995 a 1999 en 1.000 millones de pesos, y en la Nación 2.800 millones de la misma moneda.
Seguidamente me referiré al aumento del gasto a nivel nacional. Estos 2.800 millones de pesos son casi en su totalidad producto del incremento de los servicios de la deuda pública. Sucede que se operaron aumentos en la tasa de interés sobre el stock de deuda, y además fue creciendo la deuda porque desde 1995 en adelante, a diferencia de lo que había sucedido hasta entonces, comenzaron a surgir los déficit fiscales. En ese sentido cabe recordar que en un régimen de convertibilidad los déficit fiscales sólo se pueden financiar con endeudamiento.
El tema de la deuda es muy sencillo. Una cosa es el stock de deuda acumulada que existía a fines de la década del 80, que seguía siendo el mismo a fines de 1994 o se había reducido un poco porque se logró cierta reestructuración, y algo muy diferente es la deuda a partir de ese momento, que se fue incrementando por los déficit, y por supuesto cuando aumenta el riesgo país, por la tasa de interés.
Hay algo que deseo que quede bien en claro. El gobierno nacional puede reducir el gasto. En verdad espero que logre implementar esta valiente reducción de 1.418 millones de pesos, entre lo que ya había definido la Comisión de Presupuesto y Hacienda y lo que ha decidido proponer la Alianza, que va a quedar reflejada en este proyecto de ley de presupuesto. Ojalá se pueda cumplir. Sin embargo, es necesario tener presente que el grueso del aumento del gasto nacional corresponde a la deuda y a sus intereses en la medida en que estos se mantengan altos.
Si se pretende disminuir el gasto es inexorable trabajar para que baje el gasto de las provincias, y esto no significa perjudicar a sus habitantes, que en definitiva son ciudadanos de la Nación -incluyo entre ellas a la ciudad de Buenos Aires. Lo que quiero decir es que la plata no debe ser gastada por las burocracias provinciales y que no se puede seguir alimentando la ineficiencia y la corrupción, que existe y mucha, aunque no en todas las provincias por igual. Obviamente hay provincias ante las que habría que sacarse el sombrero porque se han manejado muy bien. Por ejemplo, me consta que Santa Cruz, La Pampa y San Luis son provincias que han tenido un manejo presupuestario ejemplar, otras normal, pero en algunas fue desastroso, y si no se corrige ese problema se continuará castigando a los jubilados.
Formulo esta afirmación porque desde 1995 en adelante el único sector que contribuyó con su esfuerzo a contener el crecimiento del gasto público es el de los jubilados y pensionados nacionales. Todos los candidatos a presidente de la Nación dijimos que haríamos el máximo
esfuerzo para reparar esa injusticia, y no lo estamos haciendo. En este proyecto de ley de presupuesto no se contempla para nada la reparación de la situación de los jubilados; por eso voy a volver a insistir en este tema de las transferencias a las provincias. Es bueno el compromiso federal; estos 1.350 millones de pesos representan un nivel adecuado, pero no es razonable que se consienta que lo que las provincias debieron transferir a los docentes, haciendo un uso adecuado de los recursos federales que fueron recibiendo durante estos años, deba ser financiado desde el presupuesto nacional. Se debería retener a las provincias el monto de las transferencias en función del grado de incumplimiento del pacto fiscal del año 1993 y no en forma proporcional, y alimentar de ahí el fondo docente. Entonces las transferencias a las provincias serán de 1.350 millones de pesos y no de ese monto más 660 millones, como en realidad va a ser. Esta es la pura verdad, y no va en contra de las provincias sino a favor de sus habitantes, porque debemos trabajar para que haya un buen manejo desde los estados provinciales, cualquiera sea el sector político que tenga la responsabilidad de gobernar.
Además de esta cuestión del fondo docente está el tema de la refinanciación de las deudas de las provincias. Los intereses que están pagando son elevadísimos, y no van a bajar simplemente porque la Nación dé un aval; lo que se va a hacer es trasladar el riesgo provincia al riesgo Nación. Diferente es si, por ejemplo, se empieza a cumplir con el pacto fiscal del año 1993 y parte de los dineros que van a las provincias –sobre todo las que incumplieron con dicho pacto- se retiene para formar un fondo de garantía que mejore el crédito y permita bajar las tasas de interés. Lo demás es artificial, no se va a lograr.
Por lo expuesto, voy a insistir con la propuesta que efectuamos en el momento de tratarse el paquete impositivo. Teniendo en cuenta que ahora ya se han votado estos impuestos, parte de estos 1.200 millones que quedaron liberados podrían ir al fondo de garantía para la reestructuración de las deudas provinciales y el resto a los jubilados. Es hora de que se asigne una partida de 500 o 600 millones de pesos para empezar a cumplir con las personas que tienen los niveles jubilatorios más bajos, y para comenzar a pagar las sentencias. Se están acumulando sentencias impagas a favor de gente que tiene 70, 75 u 80 años, y esto también implica un aumento de la deuda pública. Se está pateando el problema hacia adelante. Qué mejor uso de los recursos que pagar estas sentencias en efectivo, cancelar deudas y dar una satisfacción a esta gente de edad avanzada, con la que la sociedad argentina ha incumplido.
Este es el mayor defecto que tiene este proyecto de ley de presupuesto, que sigue postergando, como lo ha venido haciendo –y asumo la responsabilidad que me compete desde el año 1995- una solución al problema de los jubilados. La única forma de resolver esta situación es volver a tratar este tema, a fin de adoptar medidas que obliguen a las provincias que incumplieron con el pacto fiscal de 1993 a hacer el ajuste correspondiente. Este ajuste sólo puede ser hecho en el año 2000, de lo contrario las provincias y la Nación van a estar en muy mala situación en el año 2001. Recordemos que ese va a ser un año electoral porque se renueva el Senado de la Nación y la Cámara de Diputados. Por lo tanto, la única oportunidad de hacer una tarea seria en las provincias, enderezada a reducir los gastos donde están excedidos y a reestructurar los pasivos con el apoyo de un fondo de garantía, para que bajen las tasas de interés y se alarguen los plazos, es el año 2000. Si este presupuesto y las decisiones que se tomen en el contexto de él no incluye a esos incentivos y a esas medidas que induzcan el necesario ajuste de las provincias, sus ciudadanos y los de la Nación toda van a sufrir las consecuencias.
Como bien dijo ayer el señor diputado Lamberto, es limitada la capacidad de contribuir de todos los sectores productivos de la Argentina y de los generadores de ingresos. No hay que confiar en que este paquete impositivo va a dar el resultado que se anticipa, porque ya estamos tratando de recaudar para financiar un nivel de gasto del 33 por ciento del ingreso nacional. Sólo los países muy avanzados son capaces a través de impuestos de financiar semejante nivel de gastos.
Yo diría que la Argentina no va a conseguir formas tributarias de financiar un nivel de gastos mayor al 30 por ciento del producto bruto; tengo dudas de que lo logre conseguir de manera sostenida.
Por eso nosotros vamos a insistir en que en el contexto de la ley de presupuesto se contemple nuestro proyecto, planteado como alternativa al paquete impositivo, propuesto ayer como una enmienda parcial al compromiso fiscal. No se necesita modificar el compromiso fiscal porque esta retención que nosotros proponemos hacer de cien millones de pesos por mes a las provincias que hayan incumplido el Pacto Federal Fiscal de 1993 tiene su fundamento legal en el mismo pacto, que es una ley convenio, que fuera aprobada por el Congreso de la Nación y cada una de las provincias. Y nosotros, como representantes del pueblo, tenemos derecho a contemplar cuál es el mecanismo que haga obligatorio el cumplimiento de ese Pacto Fiscal anterior.
¿Quién nos va a creer que se va a cumplir el compromiso federal o esta ley de presupuesto si no comenzamos induciendo el cumplimiento, por lo menos hacia el futuro, de los pactos federales anteriores?
Reitero que esta propuesta no va a en contra de los ciudadanos de las provincias argentinas o de la ciudad de Buenos Aires; va a favor de ellos. Porque no nos confundamos: las provincias son sus fuerzas productivas, son sus trabajadores, los ciudadanos, sus vecinos. Nos vamos a equivocar mucho si confundimos a las provincias con las burocracias provinciales.
Las burocracias provinciales crean mucha injusticia porque en la medida en que se fijan sueldos de 15 mil pesos para legisladores, jueces y gobernadores como ocurre en algunas provincias se está cometiendo un acto de tremenda injusticia en contra de la gente que gana 500 ó 600 pesos, y a veces ni siquiera esto, trabajando en el campo, en la industria o en los servicios en las provincias.
Por eso es fundamental que no dejemos pasar esta oportunidad. No podemos volver a tener esta discusión al final del año 2000, porque en ese momento no habrá solución y será políticamente imposible encarar el ajuste que se necesita hacer en las provincias. Además, si lo decidimos, tendremos oportunidad de empezar a cumplir en el año 2000 con los jubilados, que desde el año 1995 en conjunto vienen recibiendo la misma cantidad de dinero, pese a que muchos nuevos jubilados se incorporaron en estos último cinco años y pese a que fueron saliendo sentencias que exigirían el pago temprano, por la edad avanzada de los beneficiarios de esas sentencias, de lo que la sociedad argentina les adeuda.
Ese es el tema que el bloque de Acción por la República volverá a plantear en ocasión de la discusión en particular de este proyecto. (Aplausos.)
Sr. CAVALLO.- Pido la palabra por haber sido aludido.
Sr. PRESIDENTE (Cafiero).- Tiene la palabra el señor diputado por la Capital.
Sr. CAVALLO.- Señor presidente: quiero destacar que me referí, en primer término, a las erogaciones previsionales realizadas entre 1991 y 1995, que se triplicaron porque existió la decisión política de cumplir con las leyes jubilatorias que crearon derechos a los pasivos según el momento en que cesaron en sus actividades. Después manifesté que quedaron constantes desde 1995 en adelante por imperio de la ley de solidaridad previsional y las decisiones presupuestarias de cada año.
Esas erogaciones previsionales son independientes de la reforma que se realizó. No es que hayan aumentado por la reforma previsional; esas eran las obligaciones que tenía el Estado argentino y que debían ser financiadas de alguna manera porque se sancionaron leyes que crearon ciertos derechos y porque muchos de los trabajadores habían efectuado aportes, pero esos dineros no se habían ahorrado para dar respaldo a esas obligaciones.
En todo caso, la reforma previsional sí afectó los ingresos del sistema, que nada tiene que ver con el nivel de erogaciones. Pero los ingresos del sistema previsional se tienen que nutrir –como está ocurriendo- no de los aportes de los trabajadores; si estos aportes no van a sus cuentas individuales vamos a crear el mismo problema que se generó durante décadas y que llevó a que los jubilados de hoy no tengan un respaldo para sus derechos.
La reforma previsional devolvió a los trabajadores la posibilidad de ahorrar sus aportes y que sean invertidos para que brinden un respaldo al derecho que tendrán de cobrar una jubilación.
Esto nos obliga a pensar que a las jubilaciones actuales hay que financiarlas con el aporte de todos y no de los que se van a jubilar mañana. ¿Cómo vamos a quitar respaldo a las futuras jubilaciones para cumplir con las obligaciones que la sociedad argentina tiene con los jubilados de hoy?
Por eso, los impuestos generales, los recursos que se captan a través de los gravámenes, son los que deben destinarse al sistema previsional para cumplir con las jubilaciones. Pero si esos recursos se aplican a otros ámbitos y a los únicos que ponemos un techo cuando decidimos los niveles del gasto es a los jubilados, va a ocurrir lo que sucedió en los últimos cinco años: estos y nadie más serán los que contribuyan a que no aumente el gasto público total.
Por ello, bienvenida una discusión sobre la reforma previsional, si es que la quieren hacer. Seguramente puede ser perfeccionada, pero no volvamos hacia atrás en el sentido de utilizar el dinero de los que se van a jubilar mañana -es decir, los trabajadores de hoy- para cumplir con el pago de una deuda que debería ser cubierta con el aporte de todos, a través de los impuestos.
Hay que ser muy prudentes con los impuestos para luchar contra la evasión. También es preciso que seamos prudentes con el gasto para que no se despilfarre un dinero que es limitado. Al respecto reitero lo que en el día de ayer señalara el señor diputado Lamberto: por más que sancionemos leyes impositivas, decretos o lo que fuere, la capacidad contributiva de una sociedad y de una economía en un cierto momento de su desarrollo es limitada, y en consecuencia cuando se está por encima de esa capacidad no se recauda más. Si bien el tema previsional debe ser discutido, esto no puede significar una postergación de las responsabilidades que tenemos en el ámbito presupuestario -que es lo que ahora estamos discutiendo- en el sentido de ser ecuánimes respecto de los límites fijados al conjunto de acreedores. Se trata no sólo de los acreedores externos sino también de los jubilados, pues éstos -como todo aquel que demanda políticas sociales- también son acreedores que deberán ser atendidos con urgencia.
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